——以L市为例浅谈政党协商与政协协商的创新发展与实践思考
摘要：政治协商是我国实现人民民主的重要方法，是我国政治民主的重要体现，以政党协商和政协协商为两种基本方式。本文将理论与具体工作实践相结合，深入剖析政治协商两种方式的不同形态与内在合力，指出当前发展过程中的一些困难，并从L市的“个体性”工作实践出发，将其上升到宏观的全局层面的建议思考，探索使我国的政治协商加速驱动高质量发展、走向深度协商的可行路径。
关键词：政治协商；政党协商；政协协商；理论研究；实践创新与发展
民进连云港市委专职副主委 孙传先
《中国的政党制度》指出：“经过多年的实践，中国多党合作制度中的政治协商形成了两种基本方式：一种是中国共产党同各民主党派的协商；一种是中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商。”[i]
本文以L市为例，试从政党协商与政协协商的理论性解读入手，探究其实践性创新发展与思考。
一、政治协商两种方式的内在合力与不同分工
政党协商与政协协商的联系是内在的，区别是形态的。
一方面，两种协商内在相连，形成共同合力。⑴协商的目标同向。在政党协商层面，执政党与参政党对于协商民主的根本目标没有分歧，同心同向、步调一致。在人民政协层面，政治协商的目标同一，人民政协与中国共产党以共同目标寻求最大公约数，以大团结大联合画出最大同心圆[ii]。政党协商和政协协商最终目标都是围绕全面建成小康社会、实现中华民族的伟大复兴。“参政党作为其中的重要力量，要充分理解社会主义民主政治的本质和目的，尤其要准确把握政党协商、政党关系、多党合作、政治协商对自身作用的要求。”[iii]⑵协商的客体近似。政治协商的客体即协商的内容。政党协商和政协协商的客体在文字表述上虽有不同，但内容都是事关国家经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题。⑶协商的主体平等。在我国政治体制中，中国共产党是执政党，居于领导地位，但这种领导是宏观的、政治上的领导，在具体的协商事项上，无论是政党协商的各政党，还是政协协商的各界别，地位是平等的。任何协商，总要有一方首先提出协商的客体及其意见，这样，大家才会围绕这一客体展开协商，否则难以收到良好的协商效果。[iv]
另一方面，两种协商形态不同，各具特色。⑴协商的主体不同。政党协商的主体是政党，包括中国共产党、八个民主党派、无党派代表人士，体现出强烈的政党性。政协协商的主体，至少包括中共、人大、政府、各民主党派、各人民团体和各族、各界代表人士等。由此可见，政协协商的主体比政党协商的主体更为宽泛。⑵协商的顺位差别。政党协商是政治协商最为重要的形式，位列七种协商形式之首。在社会主义协商民主中，政党协商处于开创性、典范性和引领性地位，其与政协协商等协商渠道有着明显区别。⑶协商的平台各异。政党协商充分体现政党之间的合作共事关系，是执政党同参政党之间不借助中间平台而直接进行的党际协商，比如中央层面每年4-5场专题协商座谈会，都是中共中央总书记同各民主党派中央主席等面对面进行。政协协商则主要通过中国人民政治协商会议这一平台进行，体现的是执政党与社会各界人士的团结与民主。⑷协商的形式有别。政党协商有会议协商等三种协商形式；人民政协协商除了政协全体会议等主要形式之外，增加了专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等形式，形成了全体会议集中协商、常务委员会会议专题协商、主席会议重点协商、专门委员会对口协商及其他形式经常协商的协商格局。
二、政治协商的困难剖析
发展之路没有坦途。近年来，政治协商在国家政治生活中的作用日益凸显，但也存在政治意识不强、落实力度不够、要式性规则欠缺、承载能力不足、规范功能缺位等问题，亟需推动完善。
一是政治意识不强。一些地方政治协商制度化水平不高。政治协商在中央、省级层面较重视，在基层协商意识较弱，作用发挥有限。政治协商开展还不平衡，有的存在随意性、表面化和形式化现象，有的仅以通报情况、部署工作代替协商，有的缺乏必要的保障机制，一定程度减弱了政治协商效能。[v]
二是落实力度不够。政治协商制度虽已确立，文件对协商民主的地位、方式、内容、程序等均有规定，但具体落实时把握不准、推进缓慢。地方政治协商多集中于政治和经济领域，对于社会领域协商涉及较少。此外，如何协调定位各方在协商中各自的职责、分工等也没有明确。
三是要式性规则欠缺。地方政治协商程序设计不够严谨，重要问题应在决策前和决策执行过程中协商。而一些地方在做出重大决策前，给党外人士、政协委员准备时间较短，有的在协商前已基本形成决议，协商流于形式。
四是承载能力不足。参政党、人民政协参与政治协商的能动性不足，认识水平较低，缺乏专业的理论知识和相关行业的实践经验，在参与协商的重大议题上，难以发表系统、全面的意见和建议。
五是规范功能缺位。政治协商评价监督制度不健全，缺乏协商反馈监督机制，对政治协商事项和评价监督制度没有详细列明。[vi]
此外，协商议政的水平、质量有待提升，协商民主的广度、深度有待拓展，调研的针对性、实效性有待进一步提高，参政党和人民政协工作仍需更贴近民生，履职活力仍需不断激发，履职成果跟踪问效有待加强。
三、政治协商的实务范例——L市政治协商的工作实践与现实价值
近年来，L市政治协商在实践中健康发展、内涵厚实、成果丰硕。
其一，着力制度创新，筑牢“组织保障”。在中共市委层面，每次党外人士情况通报会，市委常委、市委统战部长都全程参加；历次政党协商，市委常委、统战部部长都主持讲话。党委、政府分管领导出席会议已成“工作惯例”，政府对口单位和部门列席会议形成制度规范。通报情况成为了“法定程序”，市扶贫办、发改委、科技局等政府对口部门就石梁河片区扶贫开发情况、产业强市等专题系统报告情况，确保协商质量。出台《关于加强和改进人民政协工作的意见》《关于加强新时代人民政协党的建设工作的实施意见》等一系列规范性文件。在市政协层面，健全《政治协商会议和协商议政专题座谈会规则》《调研视察工作规则》《委员履职量化考核办法》《专门委员会通则》等规章制度。同时，完善了《关于加强和完善委员联系群众制度的实施意见》《关于加强智慧政协建设的意见》等市政协工作制度。
其二，深入考察调研，提升议政效能。深入调研有助于协商前集中“热身”“备课”。如以“产业强市”“实施创新驱动发展战略”“临港产业发展和两基地建设”等为主题的政党协商前，中共市委专门组织党外人士赴国家东中西合作示范区石化产业基地、上合组织国际物流园徐圩新区等调研，激发真知灼见，避免“纸上谈兵”。再如为了做好“如何盘活矿区资产、振兴老矿区基地、实现转型发展”这一智慧政协的重点课题，市政协组成专业调研团队，对矿区水文地质、井下安全、矿区环境和预期效益进行科学论证，以山体生态修复，带动地方旅游经济，助推乡村振兴和绿色转型发展，相关建议得到市政府主要领导批示有关部门办理。
其三，立足精准建言，彰显责任担当。“精准建言”有助于辅助决策、推进发展。中共市委政党协商在选题上下功夫，要求各党派从自身界别特色资源出发建言。在以扶贫开发为主题的政党协商会上，市各民主党派负责人提出加快发展农村教育和卫生事业、完善社会保障体制与机制、出台农村电商健康发展的政策措施等思考建议；政党协商“实施乡村振兴战略”，各民主党派负责人就推进田园乡村建设、推动工商资本下乡、加强区域公用品牌建设等方面提出建议；专门协商“产业强市”，建议加强校企合作、为中小企业提供宽松的金融政策、加大对上市企业的扶持。真正做到“各尽其能、百花齐放”。近年来，市政协着力助推产业强市，确定供给侧结构性改革、实体经济做强、新兴产业培育等8个重点议题。关于全市优势产业链延伸情况、新医药生产服务业发展、加快推进大数据中心平台建设等精准建言获市委市政府主要领导批示，许多建议列入市政府政策文件。其中，《打造上合组织共同出海口，建设“一带一路”物流大枢纽的建议》在省政协十一届五次会议上作大会发言，积极呼吁国家和省级层面对该市发展的关注和支持。
其四，创新工作方法，坚持为民务实。政党协商积极拓展形式内容，比如专题协商经济社会发展，连续三年就“三农”、乡村振兴和脱贫攻坚等问题开展政党协商，围绕全市实施乡村振兴战略集智聚力；以民主协商会沟通重要人事安排、以情况通报会推进反腐倡廉，以现场教育感化警示；召开专题学习会，进一步创新履职思路，锤炼过硬的政治协商能力。政协协商注重总结经验，探索新路径、新办法，筑牢协商平台，畅通协商渠道，把协商民主做实、做细。开展网上远程协商，充分体现政协委员在全市重大事项及民生实事推进过程中的知情权、参与权、表达权、监督权，推动协商向基层、群众和网络延伸。通过12345政府公共服务平台、行风政风热线和市政协微信公众号、APP客户端发布信息，广泛征集协商议题、社情民意，通报协商成果。深化电子政务应用，以立体化办公及信息共享系统，打造委员全天候互动载体，使协商更加多层、更为灵活。
四、政治协商的实践思维与路径探索
在政党协商层面，注重质量与效能是政党协商科学化、民主化的实现路径。在政协协商层面，人民政协只有基于自身优势、发挥政协所长，探索创新方法才是求解之道。
坚持高站位，着力构建“协”的格局。政党协商的目的是合作与协作，应遵循执政党的政治主导性。主导不是 “一言堂”，而是以平等的态度，鼓励和引导参政党就协商的内容自由表达不同意见、建议和批评，使参政党在现行政治体制内通过党际协商民主的形式得以表达。协商就是一方提出意见，一方听取建议，彼此互动，并在决策实施中延续这种互动。政协协商则应聚焦改革开放的重要领域和关键环节，聚焦人民群众普遍关切的热点难点问题，多谋创新之举、多建睿智之言、多献务实之策。调查研究多接地气，参政议政多建诤言，多做统一思想、引导预期、提振信心的工作，架起联系群众的“连心桥”，推动人民政协工作进一步提质增效[vii]。
坚持高起点，着力提升“商”的能力。执政党的协商能力，特指具有协商意识、精通协商方法、营造协商氛围，为参政党创造更好更多的协商条件。参政党的协商能力，包括具有协商责任、敢于讲真话、善于建诤言。参政党应持续补足能力上的短板，练就过硬的政治眼力、理论功力、工作能力，建立“智库”，对协商议题和相关文件集体研究，整合政党内部组织甚至党外的资源、力量和智慧，使协商意见既符合党委要求，又切中现实问题和时代主题，善于汇聚集体智慧，提升科学化、专业化水平。[viii]政协协商层面，应突出协商议政质量，从偏重数量和形式向注重质量和效果转变，从“做了什么、做了多少”向“做得怎么样、产生了何种效果”转变。激活人民政协的内生动力，强化议政质量评价对委员履职工作的正向激励。创立委员移动履职平台，开展网络议政远程协商，让互动式协商不受时空限制。人民政协应把决胜全面建成小康社会作为动力源和方向标，告别自拉自唱的表态，不懈怠、不臆断、不偏激，察真情、出实招、聚共识，形成同心同德助推发展的强大合力[ix]。
坚持高水平，着力弘扬“实”的作风。政党协商是不断实践的过程。参政党在协商中所提意见建议，直接来源于对经济社会发展的考察调研，其归宿在于通过党政决策最终付诸实践。政党协商成效有待在实践中检验，在实践中提高。[x]建立相应的督查制度，明确办理时限，重视对协商建议的研究与办理。辅之以评价机制，对落实情况进行评价，并请参政党给予监督。共同探索制定协商事项目录，具体明确协商之前的准备时限。参政党应找准问题，提升协商建言的可行性效果。政协协商应坚持质量先导，契合时代要求，广泛深入基层接通地气，接通分布在农村、企业、街头巷尾的社情民意，了解老百姓安危冷暖、所呼所盼的实际需求，理清各行各业、各族各界的新成就、新问题、新经验。充分发挥根植界别的优势，坚持建言资政和凝聚共识双向发力，完成新时代若干崭新课题[xi]。鼓励委员在专业岗位和改革发展中找到结合点，让他们的专业积累、信息和掌握的各种资源成为协商的源泉。党派界别委员应瞄准选择域与着力点，彰显界别特色，“知识迁移，专业平移”，以“熟悉的领域、权威的专业、透彻的观点”发声，跟上时代步伐，跟上实践要求。
坚持高效能，着力完善“好”的机制。政党协商层面，应健全知情明政机制、考察调研机制、工作联系机制、协商反馈机制，党委应搭建知情平台，定期以通报会、报告会、座谈会等形式，让参政党及时了解党委和政府决策部署；帮助参政党进一步优化选题，着力完善“党委出题、党派调研、政府支持、部门采纳”的调查研究运行模式；建立政府部门和司法机关定期走访、座谈交流、参加相关专项调研和检查督导等工作制度[xii]；集中检验政党协商效能，加强约束，促进协商成果落地[xiii]。政协协商层面，应进一步健全和完善参政议政制度体系，不断提高协商实效。如在社会治理方面，侧重社会要求、老百姓期望，关注人民切实利益问题，反映利益诉求。让党派界别和委员参与重大事务、重大问题、重要决定等协商，在专题协商、对口协商、界别协商中建言。
综上，政治协商是以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为基础，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，只有充分发挥好这一政治功能，才能使协商民主取得更为辉煌的成就。参政党和人民政协应扛起新时代政治责任，坚定发展信心，不忘初心再出发，为改革发展注入强大正能量，共同谱写多党合作和政治协商新篇章，为实现中华民族伟大复兴中国梦贡献智慧和力量。
作者简介：
孙传先，系连云港市政协副秘书长（不驻会）、连云港市政协理论研究会理事、连云港市统战理论研究会副会长、民进连云港市委专职副主委兼秘书长。