【摘要】协商民主是对古希腊雅典城邦直接民主与近现代西方代议制民主的有益补充、发展与超越。当前基层协商民主在我国的创造性实践，更多的是源于基层的自下往上。文章从基层协商民主的几个概念出发，梳理了当前我国基层协商民主发展的困境，初步构建起适合我国的基层协商民主的制度体系。

　　【关键词】基层 协商民主 制度体系 政治体制改革

　　随着人类社会的发展，其多元性不断彰显。自20世纪80年代协商民主理论复兴以来，许多学者从不同角度对于什么是协商民主，都给出了不同的定义。从当前中外学者对协商民主的研究以及实践来看，结合世界历史上的几种民主实践形式，不难看出，协商民主是对古希腊雅典城邦直接民主与近现代西方代议制民主的有益补充、发展与超越。最为重要的是，随着中国人民政治协商会议的诞生与发展以及近年来一些地区基层“民主恳谈”的出现，协商民主已然从理论的神坛走向了基层政治实践。

　　“健全社会主义协商民主制度”，“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，“积极开展基层民主协商”，是中共十八大报告提出的要求和重大的理论创新。本文拟从基层协商民主的几个概念出发，梳理当前我国基层协商民主发展的困境，尝试构建适合我国的基层协商民主的制度体系，以就正于方家。

　　一、基层协商民主的几个认识

　　人类社会不断进步的保证就是不断的改革与创新，改革我国的改革创新大多来自基层，十八大报告如此重视基层民主协商，既是对近年来基层民主创新实践的肯定，也是为基层民主的发展指明了方向。①要发展基层协商民主，首先我们应当梳理清楚这样几个概念：何谓基层？何谓协商民主？何谓基层协商民主？

　　关于基层的概念，百度百科辞典中这样解释，在建筑中，基层是指面层下的构造层，包括填充层、隔离层、找平层、垫层和基土等。在人类社会里，我们可以认为，基层就是各种组织中最低的一层，它跟群众的联系最直接。而由于当前基层协商民主的主导方为基层的政权机关单位，所以，我们还有必要厘清基层政权的概念。

　　何谓协商民主？协商民主“是基于理性讨论的一种对话规则，获得共识的一种政治实践”。①何谓基层协商民主？必须认识到，基层协商民主是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分，凡涉及基层各项重大决策，其在酝酿、形成和产生的过程中，在广大人民群众中进行广泛深入的讨论、对话与协商，尽可能就共同关心的问题取得一致意见，最终集思广益，有效解决问题。②协商民主制度可以保证协商主体与客体在事前事后自由地表达自己的观点，平等自由地参与相关公共政策的制定过程，同时弥补了基层人民代表大会制度选举民主的不足和缺陷。协商民主的实质，就是要实现和推进更多公民有序的政治参与。

　　建国以来，在中国的民主政治实践中，存在着丰富的协商民主形式。20世纪80-90年代以来，中国城乡社会发展出了许多协商制度形式，如民情恳谈会、民主恳谈会、民主理财会、居民论坛、乡村论坛、民主听证或议政会等等。基层的这种协商民主形式是一种协调公民与公民、公民与政府之间关系的重要程序和途径，如，民主恳谈是浙江省温岭市在世纪之交创造的一种基层民主形式，民主恳谈过程的参与者能够通过倾听、对话和沟通，在充分讨论的基础上形成基本共识，从而赋予决策以合法性，并最大限度地促进了公共利益。

　　由此，我们可以将基层协商民主的渠道可以概括为，市、县、乡镇（街道）一级的党委、政府及职能部门、人大、政协等。由于政协有着多年的协商民主的经验，而且可通过其主体所涵盖的各党派、各民族、各团体、各阶层等社会各界、各方面人士，广开言路，广求良策，广谋善举，使社会各群体中个别、分散的意见、愿望和要求，通过协商渠道得到系统、综合的反映，使公民有序的政治参与，使公民享有广泛的权利和自由。因此，基层政协理应成为基层协商民主的主要渠道，这是由政协本身的性质、构成以及发挥的作用决定的。

　　二、基层协商民主发展中的问题

　　协商民主的核心是平等的主体双方基于理性的公共协商，基层协商民主也不例外。基层协商民主的发展有其内在逻辑，不仅弥补了选举民主的不足，而且制约了行政权力的扩张,促进了基层多元化利益的实现。①但越趋于基层，对于协商民主的概念越“模糊”，与谁协商？协商什么？怎样协商？协商成果如何应用？协商经验如何固化为制度等还缺乏明确的认知与操作。毋庸置疑，当前基层协商民主在发展过程中也存在一定问题。

　　1、基层协商民主的概念、思想、意识淡薄

　　当前基层协商民主在我国的创造性实践，更多的是源于基层、自下往上的，而不是自上而下的，党委、政府及其职能部门对基层协商民主的认识仍然停留在低浅层面上，或者没有认识，自下而上的现状尚未实现根本转变。主要表现在：

　　首先，对基层协商民主的学习不够，对其地位作用缺乏应有认识。基层领导很少有人将基层协商民主上升到“中国共产党领导的多党合作的重要体现，党委政府科学决策民主决策的重要环节，提高执政能力的重要途径”这一高度上来认识，往往是把基层协商民主看成是征询意见、接受监督、减少矛盾的机会和手段，有的甚至认为协商民主是公民插手争权、增加麻烦、降低效率、有碍发展。

　　其次，对我国协商民主的重要意义认识不足。协商民主是我国多年来的人民民主实践总结出来的理论与实践成果，是适合我国国情的民主实践方式。把协商民主纳入地方党委、人大、政府决策程序，这一重要原则至今未能引起应有重视，更不要说实现了。一些基层党委、人大、政府进行决策的议事规则仍然如昨，协商民主在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前的规定难以真正落实，即使有协商，也是徒有虚名，致使协商民主在实践中陷入“一头热”的尴尬境地。

　　第三，地方不同层级政协、民主党派及团体在协商民主的作用未得到发挥。作为实现协商民主的主要渠道，基层政协、民主党派及团体人员，对政治协商往往满足于中央文件和《章程》的相关规定，尚未意识到基层协商民主必须从基层不同政治层面和不同层次的政协组织及民主党派实际出发，创新工作模式，导致基层政协组织及民主党派在形式上套用全国政协和省市政协的办法，在内容上仅满足于情况通报和文件的传达，其作用未得到发挥。

　　2、基层协商民主的制度体系不健全

　　中共十八大报告对“健全社会主义协商民主制度”作出了全面规划和部署。在实践中科学发展基层协商民主，对于推动社会转型期基层民主政治的发展具有重要作用和现实意义。但现实中，中国的基层协商民主制度体系呈现参差不齐、不健全的现状。表现在：

　　首先，基层协商民主缺少良好的制度环境。政府职能转变为基层协商民主的兴起提供了重要的制度环境。改革开放以来,我国基层行政管理体制经过多次改革,取得了很大成绩,政府对微观经济的干预减少,越来越重视履行公共服务职能,政府职能转变取得了积极进展。但尚未最终建立公共服务型政府，其职能没有发生根本转变，“一言堂”、“家族制”的地方政府现象此起彼伏，基层协商民主也就缺少良好的制度环境与前提。

　　其二，基层协商民主组织机构不健全。作为协商民主实践的主要渠道，基层政协理应坚持以中共十八大精神为指导，密切联系自身实际，努力成为推进协商民主在基层的实践与发展的重要舞台。但在我国，除经济较发达的省市在乡镇（街道）设有政协工作委员会或办公室外，更多的省市，各乡镇（街道）都没有设置政协工作委员会或办公室，也没有设置专门的常设专门协商机构，组织机构的空白让协商民主扮演着无奈的角色。这种“协商民主”的窘境，既不利于基层协商民主形式的开展，也不利于基层社情民意的上达及上下之间的良性互动。

　　第三，基层协商民主的考核督办机制缺失。当前，鲜有地方党委、政府、人大和政协制定出协商民主相关的督办考核机制。任何地方的协商民主如果没有督办机制做保障、不发展成对地方干部的考核机制，协商民主的成果是令人质疑的。

　　3、基层民主协商的发展不均衡

　　其一，基层协商民主地区发展不平衡。从我国实践情况来看，协商民主主要集中在两个极，一个极是权力的上层，中央、省级人民政治协商层面；另外一个极是基层。比如像温岭民主恳谈，经过十几年的发展一枝独秀，在全国有很大的影响。但我们也发现这十几年以来，其温岭模式的扩散和辐射性还是严重不足。所以，目前基层协商民主呈现的仍是扩散过程很艰难，地区发展严重不平衡的现状，也就是说协商民主在基层仍停留在“点”上，远没有形成“线”与“面”。

　　其二，基层协商民主执行难度较大。一是基层对于协商民主本身把握不准。在选举民主发展的情况下，协商民主的程序和建设还是初级阶段，到底采取什么样的形式协商？究竟是恳谈还是听证？怎么听证、谁来听证？到底是哪些人进入到这样一个协商民主中间来。虽然温岭给我们提供了很多探讨空间，但笔者认为其还停留在初步的阶段。二是地方党委、政府、人大和政协的不作为。党委、人大、政府及职能部门普遍未将政协政治协商作为决策必经程序，纳入其各自的议事规则。目前的情况是，想到了就协商，想不到就不协商；高兴了就协商，不高兴就不协商；领导有空就参加协商，领导忙了就不参加协商，这是当前基层协商民主的常态，也是制约基层协商民主发展的瓶颈。

　　当前背景下，基层民主协商还是一个全新的课题，哪些问题、什么事项需要纳入民主协商的范围，应该由哪些单位和部门来协商，何时、何地进行协商等，都需要从理论和实践的视角，不断地探索并积极构建基层协商民主的制度体系。

　　三、构建基层协商民主制度体系

　　多年的实践证明，协商民主作为我国政治生活中体现人民当家作主的一种有效形式，有利于基层群众实现最广泛的政治参与，能最大限度地包容和吸纳各种利益诉求，促进决策的民主化、科学化。但事实上，协商民主在我国基层仍处于试点阶段，如何构建适合本地区的基层协商民主制度体系，并逐步使其实现常态化、程序化、规范化，是当前基层协商民主亟需解决的问题。

　　1、强化认识，营造基层协商民主良好环境

　　协商的目的在于听取各方真实的意见以优化决策，其核心是强调民主协商、平等对话、自由交流并形成广泛的共识，这就要求营造平等、自由、公正、宽松的协商环境。在基层协商民主兴起的过程中，基层政府官员的推动是其首要动力， “几乎所有的协商民主创新实践活动都是在政府主导下产生并推行的”。①作为基层地方党委、政府及职能部门、人大、政协的四套班子必须认真学习中共十八大报告对协商民主的要求，结合我国六十多年的历史实践，尤其是当前一些地方成功的基层协商民主实践，领会精神，强化认识，必须认识到协商民主是我国在历史实践中总结出来的、适合我国国情的、在代议制民主之上的民主实践形式，关系到我国政治体制改革的大局，是我国应对多元性社会挑战下的重大正确抉择。

　　基层主要领导干部要带头学习，提高协商民主的认识水平，努力创造基层协商民主的良好环境。具体来说，基层要组织全体党政机关工作人员积极开展协商民主的集体学习、专题讲座、理论辅导、学习研讨等活动，在学有所得的基础上，领导机关工作人员主动把协商民主工作放到全区大局中去考量，认真思考和谋划如何更好地贯彻科学发展观，加快转变经济发展方式；如何更好地履行机关职能，促进社会和谐、保障和改善民生；如何更好地发挥自身在推进协商民主中的作用，为加快基层发展献计献策，凝心聚力，不断开拓协商民主科学发展的新境界。

　　2、构建协商民主制度体系

　　其一，建立专门的基层协商民主常设机构，发挥人民政协的主渠道作用。加强领导、完善制度是推进基层协商民主的有力保障。作为协商民主的主要渠道与阵地，基层政协应当对协商民主内容进行具体化和科学规划，拟定适合本地区实际的协商民主制度，在政协内部建立专门的协商民主常设机构并任命相关负责人，对协商民主作出具体规定与领导。这样的专门常设机构成立后，要积极主动争取地方党委、政府制定支持政协开展政治协商、民主监督、参政议政的相关工作制度，把基层协商民主作为决策过程的基本环节来明确。要不断健全和完善协商民主程序，包括协商议题的提出和确定程序、安排协商活动程序和意见建议处理及反馈程序等。同时，还要不断强化基层政协组织内部制度化、规范化、程序化建设，形成基层协商民主制度长效机制。

　　因此，推进基层协商民主，应当围绕发挥人民政协优势，以提高协商民主实效为目标，建立专门的基层协商民主常设机构，进一步增强政协协商议政的自觉性和主动性，努力在基层协商民主的科学发展上发挥主渠道作用。

　　其二，制定出台基层协商民主规程，精心设计协商民主制度的细节。要在认真总结贯彻《中共中央关于加强人民政协工作的意见》经验基础上，进一步提炼、概括和借鉴，尽快出台适合本地域的协商民主规则，出台明文规定需要协商的具体内容、主要形式、协商程序，明确所涉部门责任和工作职责，精心设计协商民主的制度细节，以提高协商民主的实效。

　　一套不合理的协商制度，不仅影响协商的过程和结果，也会影响参与者对协商民主制度的信心。①何包钢提出了几个适合中国的协商民主制度性设置：主持人制度、参会人员随机选拔制度、事先信息发布制度、问卷调查决策制度、领导干部相对隔离制度、观察员制度、重大事件民主协商制度等等。①从某种程度上来讲，制度设计的细节决定了协商民主的质量。基层党委要按照“把政治协商纳入决策程序”的要求，制定支持政协政治协商相关工作制度，进一步完善议事规则和工作规程，把基层协商民主作为决策过程的基本环节，明确哪些重大决策的出台、哪些重大项目的实施、哪些重要人事方案必须先经政协民主协商。同时，不断健全和完善协商民主程序，包括协商议题的提出确定程序、安排协商活动的程序、意见建议处理及反馈程序，以及沟通协调机制等，从而建立健全基层协商民主制度体系。

　　其三，建立基层协商民主的督办、反馈和考核机制。为保证政治协商成果落到实处，还须建立党委、政府和政协三方共同跟踪督办的工作机制。

　　首先，地方党委政府在安排全年工作时，要把政治协商列为重要内容，纳入全局工作计划，并根据年度工作重点或政协党组提出的建议，研究确定政协协商的议题，做到统一研究、统一部署。党委、政府对政协的协商民主常设机构报送的意见建议，要认真研究，积极采纳。党政领导特别是主要领导对协商后形成的《协商会议纪要》、建议案等要认真阅批，明确办理落实部门，并对相关部门的办理情况进行检查督促，对不重视、不办理或办理不好的部门单位要限期整改。同时，政协的协商民主常设机构应主动会同党委、政府及相关部门，对协商意见的落实情况，通过组织视察、调研、座谈、走访等方式进行跟踪了解，对一些重要的协商成果在实施中存在的问题应再次协商，促进协商成果的深层次转化。

　　其次，关于督办、反馈。专门常设协商机构要加强与党政部门或有关方面的沟通和联系，科学设定党委、政府及其有关部门对政协协商意见建议办理工作的反馈时限和要求，并以制度形式确定下来。对意见建议的处理情况，党委、政府及其有关部门应以书面形式向专门常设协商机构及政协反馈。专门常设协商机构接到反馈意见后，要及时将处理意见向参与协商的人员通报。在反馈办理落实情况时，对于因实施条件等存在问题而暂不能采纳的，要及时说明情况和原因。

　　第三，要把协商民主作为地方党委、政府决策的一项必经程序，将协商规程的执行落实纳入领导干部的绩效考核，并作为衡量当地党委是否加强政协工作领导的一项硬指标。要把政治协商纳入党政工作目标管理，制定相应的管理、考核标准，把采纳政协建议、促进协商成果转化落实情况，纳入党政部门年度工作考核目标，作为检验各级领导干部工作水平、执政能力的一项重要内容。从而促进基层协商民主制度不断走向规范化、制度化和程序化。

　　3、创新协商民主实践形式

　　中共十八大报告中强调“要完善协商民主制度和工作机制，深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，积极开展基层民主协商，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。创新基层协商民主的实践形式就是要解决“怎样协商的问题”。基层政协要在坚持过去行之有效的形式基础上，发挥专门常设协商机构的作用，不断探索丰富新的形式和方法，使协商民主的视野更加宽阔、活动更加经常、方式更加灵活、实效更加突出。

　　如专题协商与多种协商相结合。采取什么样的协商形式，要根据协商议题而定。对重大决策部署的出台、经济社会发展整体规划设计、经济社会发展中带有“综合性、战略性、前瞻性”的重大问题，一般采用全体会议整体协商、常委会议专题协商和主席会议重点协商形式，与党委政府开展协商；而对经济社会发展中某一方面、某一项目实施、某一民生工程，则较多采用对口协商、界别协商、提案办理协商形式，与党委政府部门开展协商。只有把多种协商形式有机结合起来，才能使协商民主更加广泛深入推进。

　　再如，会议协商与现场协商相结合。会议协商是人民政协政治协商的主要形式，但政协的协商并不局限于会内协商，也可在现场协商；不仅书面协商，也可网络协商，还可采用重点项目视察协商，让委员会上的“说”变成实地的“看”、现场的“说”，使协商更加生动活泼、直观有效。

　　综上所述，基层协商民主是适合我国国情的人民民主形式。着力推进基层协商民主，是地方基层党委、政府及职能部门能否缓解基层矛盾，化解基层冲突，巩固基层执政基础，构建和谐社会的重要工作。基层应坚持一切从本地实情出发，积极探索具有地方特色、体现人民群众意愿的最广泛的协商民主形式，不断丰富、发展和完善基层协商民主形式。正如全国政协副主席郑万通所说，社会主义协商民主制度的不断健全和完善，必将有助于拓展公民有序政治参与的渠道；有助于党和国家决策的科学化民主化；有助于改进党的领导方式和执政方式；有助于体现我国社会主义民主政治的特色和优势。基层协商民主同样如此。