【摘要】中共十八大及十八届三中全会为深入思考基层协商民主、社会主义参政党建设问题提供了前所未有的新角度和新视野。制度化、程序化、规范化是基层协商民主得以健康发展的根本保障，也是我国建设现代政治文明的精髓所在。 参政党“主动参与式”基层协商民主制度体系的理论建构，是当前中国特色社会主义基层协商民主发展的题中之义，不仅开阔了高素质参政党建设的视野，更是为参政党参与基层协商民主制度体系的构建提供了理论可能。本文对于参政党主动参与基层协商民主的措施、路径以及机制的构建，旨在提出基层协商民主制度体系的一种研究视角与思考维度。

　　【关键词】基层 协商民主 参政党 多向循环互动

　　“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。”“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化。” 继中共十八大之后，中共十八届三中全会对基层协商民主的程序、环节、形式以及民主党派在基层协商民主中的重要作用等做出了进一步明确规定。如何构建适合本地区的基层协商民主制度体系，并逐步使其实现程序化、制度化、规范化，是当前基层协商民主亟需解决的重要问题。

　　2014年1月21日，习近平总书记在与各民主党派、全国工商联和无党派人士的“共迎新春座谈会”上发表重要讲话中指出，“坚持和发展中国特色社会主义，要求中国共产党加强自身建设，也要求各参政党加强自身建设。希望同志们准确把握建设中国特色社会主义参政党的基本要求，继承优良传统，把握时代要求，不断提高政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力，努力把中国特色社会主义参政党建设提高到一个新的水平。” “中国特色社会主义参政党”的这一重大论断，明确了当代民主党派的基本属性、历史方位、时代使命和目标追求，蕴含着对多党合作事业的战略思考，是各民主党派作为参政党建设理论的重大创新。

　　当前我国民主政治建设在协商民主、中国特色社会主义参政党理论与实践的新语境下，如何构建适合我国国情的、高效的基层协商民主体系？作为参政党的各民主党派在基层协商民主体系构建过程中担当了何种角色？本文拟以参政党的视角，提出“主动参与式”的基层协商民主制度体系的概念，并进行“措施路径”与“五好”制度体系化的构建，为协商民主的发展与中国特色社会主义高素质参政党的建设以及中国特色社会主义民主政治的推进做一基础性理论研究。

　　一、“主动参与式”基层协商民主制度体系概念的提出

　　“主动参与式”的基层协商民主制度体系的概念是基于协商民主、参与式民主以及我国参政党的特征的有机整合，旨在凸显其优势，规避其劣势，是基层协商民主制度体系的理论依据。

　　参与式民主，又称半直接民主，“凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与那些决策的制订过程”。[1]参与式民主理论的核心概念是直接参与，强调公民的政治参与，主张通过公民对公共事务的共同讨论、共同协商解决公共问题。相对于直接民主和代议民主来说，参与式民主并非一种可以作为基本制度的民主类型，它是对民主本质的一种强调，作为代议制民主的补充，以丰富、完善代议制民主。[2]

　　协商民主是参与式民主新的发展阶段，“是基于理性讨论的一种对话规则，获得共识的一种政治实践”。[3]其实质就是要实现和推进更多公民有序的政治参与，实现公共利益最大化。协商民主强调的是，保证协商主体与客体在事前事后自由地表达自己的观点，平等自由地参与相关公共政策的制定过程，同时弥补了选举民主的不足和缺陷。

　　参与式民主强调“参与”原则，协商民主强调“协商”原则，是这两大民主理论的主要特征。但任何一种理论的缺陷与其优势一样都是明显的，参与式民主与协商民主也不例外。协商民主关注的始终在宏观的政治层面，在如何改善代议民主的努力之上，对于微观民主关注不足。如有的学者批评协商民主的关注“都令人吃惊地将目光集中在国家层次的决策上”。[4]这也是为何多年来我国基层协商民主体系难以发展的理论根源。同协商民主相反，参与式民主更强调从微观领域恢复民主的直接参与本质，并将这种恢复逐步扩大到政治领域，但总体来讲在社会领域与自治领域应用较多，在国家民主层次上应用较少。

　　基于此，“主动参与式”的基层协商民主制度体系尝试对代议制民主或选举民主之外的参与式民主和协商民主形式进行修正、整合。

　　所谓“主动参与式”的基层协商民主制度体系，是以除执政党之外的主要是参政党的角度，强调主动“参与”的态度、条件与能力，以基层为纬度，强调参与和协商、宏观与微观的有机结合，突出的是民主的“分层”。民主的分层或者说“分层民主”，表明了一种超越代议民主和直接民主的区分理性，将表面冲突的两种民主制度通过区域层次和事项层次的合理划分实现了共存。[5]“分层民主”在某种意义上实现了民主的最大化生存，有利于论证地方民主与自治的正当性，从而建构一种更加合理的协商民主制度体系。

　　“主动参与式”基层协商民主制度体系的理论建构，是当前中国特色社会主义基层民主政治发展的题中之义，是促进政治体制改革、提高政治文明的使然之需、应然之求。“作为现代民主政治的一种形式，协商民主与中国的政治发展具有内在的契合性，是完善多党合作制度和加强参政党建设的价值选择和制度选择。”[6]能不能很好地运用协商民主这一民主形式，不仅与执政党的努力密切相关，也与参政党的努力密切相关。[7]主动参与，涉及基层单位的执政党、参政党和所联系的基层群众等三个方面，是基于原本的党派经验及现状，以认知发展为中心而自主选择，并采取积极行动，强调三者在主体交互中情感、思维和行为自觉地融入基层民主协商过程中，并通过对话和互动，以提高基层民主协商的水平。

　　二、参政党主动参与基层协商民主的措施与路径构建

　　当前，协商民主在中国基层民主进程中取得了一定的发展，但还只是停留在国家层面的文件中，还处于试点与观望状态，既缺少相关的顶层设计，又缺少可操作性较强的措施及途径建构。本文提出的“主动参与式”基层协商民主制度体系理论认为，基层协商民主体系是一个复杂的系统工程，需要执政党、参政党及各社会团体、组织等主体的主动参与。囿于篇幅，本文主要从参政党基层组织主动性发挥的角度探讨基层协商民主制度体系措施与途径的建构。

　　1、服务为本，提高效能，主动加强领导班子及机关建设

　　历史地看，在某种特定背景下，领导班子是关乎参政党兴衰交替的关键因素。参政党基层组织领导班子建设不仅关系到高素质参政党的建设，更直接关系到基层组织的巩固和发展以及主动参与协商民主的成效。

　　加强民主党派领导班子及人才队伍建设,必须注重参政党人才的梯队建设。一是要选用一些“能做”、“愿做”、“会做”的同志进入班子。在班子选拔配备时既要考虑旗帜性人物，又要注意选用一些善于做具体工作的同志。二是要加强培育。社会主义学院、民主党派机关要经常举办各种类型的学习班、培训班、研讨班，对参政党基层领导班子成员有计划、有针对性地进行培训，不断提高他们的统战理论水平和工作能力，增强政治责任感，使他们不仅本职工作出色，而且成为党派基层工作的行家里手、优秀党派工作者。三是要结合组织发展建立骨干队伍。注意培养年轻有前途的后备干部，为骨干成员铺台阶、搭舞台、压担子，提供锻炼机会，加大培养力度，并适时吸收进入基层领导班子。

　　以服务为本，省级及以下基层民主党派的机关是民主党派工作运转的“枢纽”和“窗口”。发挥基层领导班子的主动性，突出抓好思想、组织、作风、制度建设和基础工作，实行机关工作目标管理，努力建设高效、文明、团结、务实的民主党派机关，建设一支高素质的机关干部队伍，充分发挥机关的上下联动作用，对各基层组织工作的指导辐射作用，对各民主党派成员的服务作用。

　　2、重心下移，优化结构，主动加快属地化管理步伐

　　所谓重心下移，是指参政党主动参与基层协商民主关键在于调动好、培养好、使用好省级以下基层广大党派成员的积极性与参政议政能力，因此，省、市级参政党组织必须将工作重心下移，而不是为了每年应付统战、政协部门的任务考核奉行“拿来主义”，要尽可能的关注每一个党派成员的发展。应充分利用专委会、研究会、课题组、联谊会、联合组织生活和其他形式，加强与基层的民主党派成员的联系与交流，满足会员群体日益增长的参与基层协商民主的热情。

　　所谓优化结构，是指打破原来按行业、系统建立的市级以下基层组织结构，在市委会领导下，按行政区域组建基层委员会、总支，并在其下设若干支部，实现市级以下基层组织属地化管理，建立区域性基层组织。

　　参政党区域性基层组织的建构，是对当前民主党派现有资源的优化配置，是基层组织发展的趋势和方向，是解决当前基层组织许多困难的重要举措。区域性基层组织的设置有利于畅通参政议政、民主监督、社会服务渠道，有利于提高组织管理绩效和自身建设水平。极大地提高了参政党基层组织的影响力，有利于主动参与基层协商民主的开展。只有这样，参政党基层组织的建设才能得到极大提高，参政议政能力也将能得到极大得升，最终将达到一个党派成员“人人都是参政议政员、人人都是民主监督员、人人都是社会服务员”的新局面。

　　3、立足本职，加强调研，主动推进党际协商

　　党际协商是社会主义协商民主的重要组成部分,主要包括作为执政党与参政党之间的协商以及参政党之间的协商两个方面。党际协商是一种横向协商，对于完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，建设高素质参政党，构建和谐政党关系以及基层协商民主制度体系，都有着重要的作用。目前, 无论从执政党还是参政党来说，党际协商都显得滞后。[8]因此,无论从理论上还是从实践上来说,参政党都必须立足本职，加强调研，主动推进党际协商。

　　所谓立足本职，是指参政党围绕本党派的主界别选择参与协商民主的主题，这样不仅能发挥党派成员的积极主动性，充分发挥民主党派在该领域的独特优势，更有利于把参政议政工作做实、做深、做精，使自身的专业能力和参政议政能力相互结合，有序互动，也使得协商民主更有针对性，效率更高。如果再与主界别相近的民主党派进行党际协商，那么基层协商民主的成效会更加明显。

　　所谓加强调研，是指参政党在协商之前，结合协商主题主动开展必要的专项调查研究，通过深入实际、走向基层、贴近群众，不仅关注调研的广度，更关注调研的深度，切实了解基层百姓生活现实，掌握群众真实想法，调研后举行党派成员座谈会进行例证与讨论、撰写调查报告或发言稿等。从而更好的发挥参政党自身利益代表功能。

　　4、扩大主体，拓宽渠道，主动探索基层协商民主新路径

　　创新基层协商民主的措施及实践形式就是要解决“和谁协商”“怎样协商”以及拓宽协商渠道的问题。协商的过程实际上就是各种不同利益倾向、不同偏好的政治主体参与政治生活的过程。从理论上说，只有社会主义才能真正实现人民的当家作主，社会主义民主政治必然要求公民参与，公民参与是社会主义民主政治建设的内在动力。[9]广泛的公民参与，是发展基层协商民主的基础与前提。当代中国参政党作为社会主义协商民主的重要主体，是沟通民众和政府的重要平台。[10]参政党要充分发挥人才荟萃、智力密集、广泛接近百姓的特点,主动扩大协商民主参与主体的范围。参政党要发挥代表广泛的优势，尽可能将基层社会的各种社会主体纳入到民主协商活动中来，特别是注意把在社会转型中出现的新社会群体、新社会阶层纳入到参与主体中来。与此同时，要逐步培养组织化和成熟的参与主体，提高社会团体的自我管理能力，提倡对话、沟通，提倡尊重、包容，理性参与，谋求共识。

　　推动群众政治参与渠道广泛、多层、通畅，是发展基层协商民主的内在要求，作为参政党的各民主党派联系着各自所代表的群众，借助协商民主的形式，可以有效拓宽社会利益表达渠道，化解社会矛盾，维护社会稳定。[11]作为基层协商民主的主体，参政党要主动拓宽协商民主参与渠道，不断探索新路径。要充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，组织参政党政协委员就经济社会发展重大问题和涉及群众利益的实际问题，与群众面对面广泛开展“民主恳谈”，深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。积极反映社会各界的利益诉求。

　　参政党及其基层组织要在坚持过去行之有效的形式基础上，不断探索丰富新的形式和方法，形成多样、开放的参与和协商机制。如借鉴现代网络化、虚拟化组织理论，引入现代信息技术手段提高参与面，推进网络政治参与，开展网上“民主恳谈”。再如引入社会第三专业民意调查方参与民意调查，加强基层协商民主调研成效。对将来能更好发挥参政党作用的新型组织结构，如民进江阴市委创建的“虚拟机关”等，开展理论研究及实践推广试验。不仅使基层协商民主的视野更加宽阔、活动更加经常、方式更加灵活、实效更加突出，也拓宽了基层协商民主发展的渠道，不断推进基层协商民主广泛、多层、制度化发展。

　　当前，作为参政党的八大民主党派是社会主义基层协商民主的重要主体，其自身建设的状况与社会主义协商民主的实效性问题密切相关。因此，在发展社会主义协商民主、推进中华民族伟大复兴的新形势下，研究社会主义参政党参与基层协商民主制度体系的措施与路径，对于构建基层协商民主体系的机制，推进我国社会主义民主政治的发展，具有十分重要的理论与实践意义。

　　三、参政党主动参与基层协商民主的机制构建

　　中共十八大以来，尤其是十八届三中全会以来，“健全社会主义协商民主制度，已经成为我国深化政治体制改革的重要任务”。[12]但是目前，参政党参与协商民主的规范化、程序化不够，政治参与的广度和深度不足，参政党成员的综合素质和参政议政水平与社会主义协商民主的要求尚有一定差距，特别是缺乏一个科学有效的人才选拔机制和监督机制，一定程度上影响了社会主义协商民主的效能。[13]结合协商民主及参政党自身的特征，参政党主动参与基层协商民主制度体系，主要是指“制订好、组织好、宣传好、开展好、监督好”的“五好”制度体系，主动推动基层协商民主制度化、规范化、程序化。

　　1、“制订好”，主动参与构建基层协商民主法制

　　我国的政治发展和政治体制改革，必须更加注重发挥法制在国家治理和社会管理中的作用。法制是构建基层协商民主制度体系的核心制度，也是重要的依据与保障。国家及地方人大要应考虑尽快制订、出台协商民主的基本法律规定，形成法律制度，确定基层民主协商的基本原则、主体和程序，做到“有法可依”。作为基层协商民主主体的参政党，要积极发挥党派内人大代表和政协委员的优势，积极调研，主动参与基层协商民主法制的构建。基层协商民主推行过程中，要求协商各方都严格按照法律法规允许的范围和给出的规则及程序来进行，必须充分体现法治的权威性，使协商过程始终在依法、平等的环境下进行，不能“越界越线”，做到“有法必依”，依法保障基层协商民主的发展。

　　根据国家及地方制订出台的有关协商民主及基层协商民主的法律及条例，参政党及基层组织应主动制定出基层民主协商具体办法和程序。对涉及群众切身利益的重大问题，规定民主协商的必经程序，保障利益相关主体都能参与民主协商过程，保障基层民主协商有序进行。地方党委、政府要主动制定支持包括人民政协民主协商在内的相关工作制度，通过制度化的程序及方式进行广泛和深入的民主协商，促使公共决策真正做到公开化、民主化和科学化，为开展基层民主协商、扩大公民有序政治参与提供法律保障。

　　2、“组织好、开展好”，主动完善工作机制

　　组织好参政党基层广大成员参与基层民主协商，不仅可以为参政党的上级组织的参政议政提供素材，打好基础，更为重要的是做到了真正的、有质量的参与基层政治协商、民主监督和参政议政的各项工作，推进基层协商民主的发展。

　　基层协商民主的制度化、程序化与规范化离不开参政党工作机制的制度化、程序化与规范化。基层协商民主的启动、过程、终结和监督均有刚性化的制度规定，避免因民主性、科学性、公开性、平等性、自由性不高，出现操作举而不行、漠视民意、流于形式等情况。因而工作机制是参政党主动参与构建基层协商民主制度体系的中心机制，是发动机，工作机制的好坏，不仅直接决定主动参与基层协商民主制度体系成败，也直接影响高素质参政党组织建设。

　　各参政党要以章程为基点，结合本地自身实际，主动地、不断创新并完善基层协商民主工作的各项制度。基层组织要建立必要的基层协商民主管理制度和工作程序，增强基层组织成员之间的交往和团结、上下组织间的沟通与交流，使基层协商民主各项工作得以健康、有效的开展。可制定市委会联系支部制度、支委会工作条例、支部委员岗位职责、支部活动制度、支部学习制度、市委会各支部工作考核制度等规章制度。探索并逐渐形成“进出”机制。对事业心不强、年龄偏大、组织协调能力较差的班子成员及时进行调整，让一些德才兼备、年纪较轻、能力较强、热心党派工作的同志进入基层组织的班子队伍，从而始终保持基层组织的正常活动。把协商民主目标责任制引入基层组织建设中，推进基层组织工作机制建设的规范化、制度化。

　　3、“宣传好”，主动参与构建协商民主的宣传机制

　　宣传思想工作是意识形态方面的工作 ,也是教育、鼓舞、激励、转化人的思想政治工作。在新的形势下 ,如何做好民主党派的基层协商民主宣传工作 ,是关系到基层协商民主建设的重要方面 ,也是关系到民主党派的思想建设、理论建设、舆论导向、民主党派成员的思想状况、凝聚力和战斗力能否增强等十分重要的问题。[14]协商民主作为一种民主决策的形式，是当前我国民主政治发展的重要基石，基层协商民主制度体系的构建，必须构建必要的宣传机制。而民主党派作为参政党,既具有一定的文化优势和知识优势,又具有进步性、广泛性、包容性的特点，宣传优势凸显。

　　参政党要立足本职工作，发挥党派优势，结合“党组织的领导、直面讨论、程序严格”的基层协商民主特征，既要主动参与执政党协商民主的组织、宣传等工作，又要自觉主动参与构建协商民主的宣传机制，同时又要构建适合自己及协商民主要求的宣传机制。主动参与协商文化培育、归纳和传播，营造基层协商民主大氛围，着眼于团结一切可以团结的力量，调动一切积极因素,化消极因素为积极因素, 不断提高全社会民主素养，大力宣传基层协商民主理念，为基层协商民主建设提供精神动力、智力支持。

　　4、“监督好”，构建主动参与的监督与评价体制

　　截至2008年底，我国8个民主党派全部成立了中央监督委员会，并通过了各自的党内监督条例，这标志着中国民主党派的内部监督机制建设迈出新步伐。民主党派有必要建立评价和激励机制来检验协商民主的实效性，这里所说的监督与评价机制，是指为确保主动参与基层协商民主成效的、参政党内部监督机制。内部监督是参政党在基层协商民主的框架下自我约束、自我完善的基本途径，是保持参政党肌体健康的重要手段，是参政党加强自身建设的客观需要。参政党协商民主监督制度包括：上下级互相监督制度。同级领导互相监督制度。成员互相监督制度。民主党派成员之间恳谈、座谈等形式进行的思想、作风等方面的互相监督制度。

　　为达到“监督好”的效果，中央、省、市层面均要制定全面系统、具有指导性与操作性的评价监督制度，尽可能建立有效的可测量性评价。要对协商民主的各项规定贯彻落实情况，现有的协商方式、内容和程序是否完善、合理、具有操作性，运行机制是否健全等进行跟踪检查，督促各级党委政府部门将人民政协协商民主工作真正落到实处。另外，对协商民主的课题、立项和成果进行评审、分析和筛选，以实效性为主要依据，对协商民主的成果进行客观评价。同时，要建立协商民主的激励机制，通过设立专项激励基金、定期评选等方式，对做出突出贡献的个人和集体给予奖励，进一步激发民主党派成员的协商民主热情。

　　综上所述，制度化、程序化、规范化是基层协商民主得以健康发展的根本保障，也是我国建设现代政治文明的精髓所在。协商民主背景下，建设高素质参政党已成为各民主党派的共同目标。作为多党合作和政治协商制度的重要组成部分，社会主义参政党既是协商民主的直接参与者与实践者，又是基层协商民主的重要主体和实践载体。因此，“主动参与式”基层协商民主制度体系的理论建构，是当前中国特色社会主义基层协商民主发展的题中之义，不仅开阔了高素质参政党建设的视野，更是为参政党参与基层协商民主制度体系的构建提供了理论可能。

　　在这一理论框架之下，基层协商民主渠道与制度的实践创新探索，是一个充满变数的历程。本文对于参政党主动参与基层协商民主的措施、路径以及机制的构建，旨在提出基层协商民主制度体系的一种研究视角与思考维度。其中关于基层协商民主的理论、措施、路径、组织、平台、机制等，尤其是其“主动参与式”的理论等，还需进一步的整合、完善，还有待于实践的检验。希望能够起到抛砖引玉的作用，得到各方有识之士的指教，进而为健全社会主义协商民主制度，加强社会主义参政党建设，推进我国社会主义民主政治的发展多做一些贡献。

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