据国际人口学会的定义，当一个国家或地区60岁以上人口所占比例达到或超过总人口数的10%，或者65岁以上人口达到或超过总人口数的7%时，其人口即称为“老年型”人口，这样的社会即称为“老龄化社会”。目前，中国现有老龄人口已超过1.6亿，且以近800万每年的速度增加，有关专家预测，到2050年，中国老龄人口将达到总人口的三分之一。这一数据表明中国正进入老龄化社会。庞大的老年群体，决定了老龄工作在经济社会全局发展中的位置至关重要。老年人口增速快，需要不断加大社会养老服务的投入并进一步探索和完善社会养老服务体系。

　　一：江苏省现阶段养老服务体系存在的主要问题：

　　1、已进入老龄化社会，养老问题突出且未得到较好解决

　　据2012年江苏省民政厅通报的数据显示，目前江苏省60岁及以上老年人口已经超过1425万，占户籍人口总数的18.9%。江苏省的老年人口相当于北欧挪威、芬兰、丹麦3个国家人口的总和。江苏省老年人口已经进入高速增长期，2012年老年人口比2011年增长了58万，占户籍人口比例增长了0.7个百分点。目前，80岁以上高龄老人超过207万人，比2011年增加11万。江苏省平均预期寿命76岁，最高年龄比2011年又增了1岁，达到116岁。江苏省南通市老龄化比重最高，接近4个人中就有1位老年人，与老龄化比重最低的宿迁市相差10.9个百分点。老龄化比重前三位的是南通、苏州、无锡，分别为24.5%、22.3%、21.2%。江苏省已进入老龄化社会，老年人群体呈现基数大、增速快、寿龄高、空巢多等特点，迫切需要社会提供多样化、多层次的养老服务。

　　长期以来，家庭是实现养老保障的基本载体，然而，由于独生子女家庭和空巢老人家庭的不断增多，家庭养老的实际能力明显下降，老年人的生活照料、疾病护理等事务被迫向社会转移，机构养老以及老年人的衣、食、住、行、医等特殊服务需求不断增多。庞大的老年人口规模以及老年人口的高龄化，形成了对社会养老机构的需求较大，就现在的现实情况而言，社会养老机构从数量上、质量上还没有完全跟上现在的养老需求，民办养老机构建设发展不快。虽然，自2000年以来，全国、江苏省陆续出台了一系列关于加快发展养老服务体系、鼓励社会力量兴办养老服务业的政策、措施，如2000年国务院办公厅转发的民政部等11个部委《关于加快实现社会福利社会化的意见》、2005年民政部出台的《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》、2006年国务院办公厅转发全国老龄委和发改委等部门《关于加快发展养老服务业的意见》、2012年民政部出台的《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》和2011年省政府出台的《关于加快构建社会养老服务体系的实施意见》等，这些文件涵盖养老服务业的准入政策、土地供应政策、税费优惠政策、公用服务费用优惠政策、医疗服务政策、财政扶持政策等。但由于一些政策刚性不够、操作性不强、缺乏配套措施，加之部分地区和部门认识不到位，导致政策应有效用难以发挥，客观上影响了社会养老服务的进一步发展。这些因素导致了养老问题仍然是一个亟需解决的社会问题。

　　2、城市人口集中导致城市的负担重、生活成本高、环境质量下降

　　进入21世纪以来，江苏经济社会快速发展，城市化进程也取得了长足的发展。自2000 年7 月，省委省政府召开全省城市工作会议，作出了实施城市化战略的决策部署，提出了“大力推进特大城市和大城市建设，积极合理发展中小城市，择优培育重点中心镇，全面提高城镇发展质量”的指导思想，并把城市化战略确定为推进经济社会发展的“五大战略”之一。经过近十年的努力，全省2010 年底城市化率已达60% ，并且随着经济的发展，江苏的城市化率继续呈现快速增长的态势。根据江苏省统计局统计自2002—2011 年，全省城镇人口由3310.3 万人增加到4889.4 万人，新增城镇人口1579.1 万人，平均每年增加175.5 万人，城市化率由44.7% 提高到61.9%，平均每年提高1.9 个百分点。

　　大量人口向城市集中，由此带来的就是：城市生活负担加重、生活成本提高以及环境的恶化。根据英国经济学人智库(EIU)的全球生活成本排行榜报告显示，在受访全球131个城市中，我省苏州市的生活成本已经排在了世界第72位，已领先于我国的青岛和天津等城市。2013年我省南京市空气质量启用以PM2.5 为主要指标的新标准，并在年初定下了全年完成219个蓝天的目标，但从统计来看，南京去年全年污染天数达到163天，优良天数仅为202天，比预想中的目标多脏了17天，其污染程度已达历史新高。

　　老年人作为一个特殊群体，年轻时为城市的发展做出了重要贡献，随着年龄的增长和城市化的高速发展，越来越多的老年人出现在城市中，而老年人多数收入低，服务消费能力低、对环境要求高等因素，在一定程度上制约了养老服务产业在城市的发展。

　　3、乡村人口少、生活成本低、环境好、但医疗条件和交通服务较差

　　随着城镇化的发生，农村的人口越来越少，并且由于土地的存在，可以降低较多的生活成本，而且由于农村的经济发展较为滞后，环境的污染也较轻。优美的环境以及较低的生活成本，使农村成为一个潜在的养老好地方。然而，由于发展的不均衡，农村地区的基础设施薄弱和交通不便等因素，则制约着养老向农村转移的发生。

　　首先是乡镇卫生院发展滞后，村卫生室设置不健全、卫生服务功能低下，不能满足老年人就医需求。据调查，老年人大病一般需要到大医院治疗，但到大医院看病的患者多，挂号难，有时当天还难挂上专家号，排队等候时间长、费用高，仅交通费、生活费一次就要多支出20%以上，住院费用要增加30%以上。

　　其次是乡村医疗卫生人才缺乏、流失严重，乡镇卫生院存在技术人才紧缺的问题。由于待遇低、条件差，一方面，应届毕业生不愿到乡镇卫生院工作，另一方面业务骨干外流严重。

　　另外是乡镇交通不方便，由于乡村的自然特性，交通系统不发达，如果老年人生病的话很难打到车，而一般居住地离医院都较远。这不仅会加重老年人行走的负担甚至会耽搁最佳的治疗时间。

　　二、构建新时期社会养老服务体系建设的几点建议

　　1、改善乡村养老条件，加强乡村医疗和交通的建设

　　结合新农村建设、村庄改造，本着就近、就便和实用的原则，在新建村级会所的同时，规划建设村级养老院，政府配给一定的社会福利用地指标，同时将建设用地复垦所得占补平衡指标，按一定比例返还给农村，用作农村养老机构建设用地指标。村级养老院的建设还要整合日间照料中心、托老所、老年之家、互助式社区养老服务中心等社区养老功能，规划好全托、日托、临托等多种形式的老年社区照料服务。市、区两级政府对现有的村级机构养老、半机构养老也应当给予一定的财政补贴。建立设备较为完善的乡村医疗机构，通过宣传和鼓励政策吸引更多的人才投入到乡村医疗服务的队伍中。与此同时，也要加大对乡村交通改善上的投入，构建医疗快速通道、老年人看病绿色通道等措施，尽可能的使到乡村养老的老人能够及时的送达医疗机构，接受良好的治疗。

　　2、鼓励城市人员到乡村养老

　　中国自古就有落叶归根，致士回籍的传统。这些年，随着城市化的进程越来越快，城市越来越拥挤，而农村空气清新，人情浓郁，消费水平较低，可以延年益寿。国家应该鼓励老人，尤其是城市的干部，知识分子，工程技术人员，教师等退休后回原籍或到附件农村居住养老。这样不仅可以让农村的文化建设得以恢复和发展，为农村带来城市的文明和教化，也可以更好的为建设新农村服务，城市中的大多老人有很高的文化水平，政策水平，有威信，可以更感同身受的指导、协助政府做好农村工作。从而大大减少城市压力，让城市人口有进有出，保持一种良性循环。

　　3、探索建立城市与乡村养老互动机制

　　建设新农村与推进城镇化是现代化建设过程中两个重要方面，协调好两者的关系也可以加强城市与乡村养老机制的互动，促进解决“养老”问题。长期以来，推进城镇化和促进农村经济发展的互动发展机制得不到确立，呈现出诸多此消彼长的不协调态势。城乡二元经济结构在造成城镇化发展滞后的同时，又将体制性原因和现实的种种矛盾叠加在一起，导致新农村建设与推进城镇化相悖而行，也间接的引起了社会养老制度的差异性，理顺这些关系对于实现农村与城市养老互动机制具有重要的意义。

　　新农村的成功建设可以促进乡村医疗服务体系的升级，也可以吸引更多的医疗和护理人员愿意投入到乡村中去。城市由于经济水平较发达有着较完备的医疗设施和交通设施，乡村生活所消耗的生活成本较小，环境也更加适合养老。如果将两者服务体系差距缩小，探索并建立一种城市与乡村养老互补的养老制度，既可以有助缓解城市拥挤的问题，又可以解决老人对生活成本和生存环境的需求。

　　促进乡村和城市的互动交流需要政府的引导，使城市中的老人愿意去乡村享受美好的环境，从而合理的分配社会资源，建立起一种统一协调的城镇、区、乡、村养老体系，使养老体系步入有序的可持续发展轨道。