洪泽湖与骆马湖作为江苏的较大湖泊，近年来的生态保护工作在沿湖各地政府及相关部门的支持下取得一定成效，但仍存在不可忽视的问题，亟需从法律的层面进一步加强。

　　一、两湖生态保护工作存在的问题

　　1、地区分割、多头管理现象严重。洪泽湖跨宿迁、淮安两市，骆马湖跨宿迁、徐州两市，管理涉及三市地方政府以及水利、国土、渔业、环保、海事、航运、旅游等多个部门，地方政府和部门在两湖的管理和保护中执法依据不同，难以形成合力。如骆马湖，防洪、采砂由水利部下属的沂沭泗水利管理局管理，调水、泵站由水利厅下属的省骆运水利工程管理处管理，航道、船闸由省交通厅下属的苏北航务处管理，渔业、养殖由省海洋渔业局下属的省骆马湖渔管会办公室管理。堤防、清障、取水、水功能区监管等由市县水行政主管部门负责。各部门在湖泊开发、保护、管理依据的法规、标准和目标不一致，缺乏有效的协调机制，在职能的监管上也有漏洞。洪泽湖除了省洪泽湖渔管会外，不存在类似沂沭泗水利管理局的流域管理机构。

　　2、非法采砂行为屡禁不止。虽然目前集中开展禁采工作，但由于执法力量不足，偷采现象严重，移送标准不统一，取证困难及高额的鉴定费用等因素，导致该部分案件不能进入刑事案件流程，往往以行政罚款了事，违法的低成本，严重影响河势稳定及防洪安全，航行安全，破坏湖泊生态。

　　3、地区之间协作机制有待加强。淮安、宿迁、徐州地区对非法采砂船的打击方式方法不同，打击力度亦不相同，存在不平衡现象，导致采砂船在湖区流窜。在执法过程中对查获的采砂船直接采取摧毁船上机具方式，存在违法风险。从采到运输、销售，非法采砂已形成产业链，对产业链中核心作用的堂主等打击难度大，导致无法有效遏制非法采砂。大马力快艇数量逐渐增多。这些快艇无合法手续，马力普遍超过80马，使用这类快艇进行违章捕捞，捕捞的水产品较多，对渔业资源破坏大，同时容易发生湖上交通事故，海事和渔政部门在查处过程中遇到的困难较多，发现违章不能第一时间进行调查取证，在追赶违章艇途中存在诸多安全隐患。

　　4、非法圈圩现象仍存在。主要体现在洪泽湖区域，有些圈圩是历史形成的，有相应的手续，有些不具有合法性。对该部分强制拆除的费用应由养殖户承担，而调查中发现政府考虑社会稳定问题承担该部分费用，存在不合理性。

　　5、其他类污染湖区生态环境现象多。主要有：湖区渔船是流动性污染源，船民的生活垃圾和污水对水质造成一定污染；湖内的水上餐厅、水上餐船产生的生活污水、生活垃圾难于集中处理和收集；网围养殖由于投放大量的鱼药、饲料，对湖水造成污染；洪泽湖湖岸线较长，沿湖企业较多，部分工业废弃物排入湖内，水质受到污染，污染源追查较为困难；洪泽湖、、骆马湖上游企业污染物排放较多，难以监管和处罚等。

　　二、关于进一步推进两湖生态环境法律保护的建议

　　1、完善洪泽湖骆马湖环境保护相关法规。根据国务院《淮河流域水污染防治暂行条例》和《江苏省湖泊保护条例》，尽快制定《洪泽湖、骆马湖流域管理条例》，为湖区治理和保护提供更加有力的法律保障。

　　2、推进行政执法机构和职能整合。依据省政府苏政办发[2015]86通知要求，在市县级开展洪泽湖、骆马湖流域资源环境、农林水利、海洋渔业机构和职能整合，综合设置执法队伍，统一管理权限，形成执法合力，提升管理水平。

　　3、及时修订刑法及司法解释。明确地方政府打击非法采砂的主体责任，厘清渔业与水利、环保、海事部门在打击湖区非法采矿方面的权限，明确各方职能，统一执法尺度，探索在全面禁采或禁采期、禁采区实施采矿行为予以追究刑事责任。

　　4、加强对执法人员的业务培训。着重强化对案件流程的时间节点、调查取证内容等方面的把握，细化行政执法与刑事司法的衔接规范，逐步提升执法水平，促使执法人员做到实体处理正确与程序规范并重。

　　5、构建联动机制，形成长效工作机制。公安、检察、法院、环保、国土、渔政、交通等部门落实保护两湖生态环境协作机制，就各行政执法部门具体职责分别与公检法签订合作备忘录。如就非法捕捞行为，渔政部门与公安机关、检察机关、法院签订合作备忘录，明确非法捕捞案件查处、移送、审判等方面的职责、分工和时间进度要求，保障两法衔接。海事部门对大马力快艇违章进行综合整治，船检部门建立大马力快艇准入、登记制度、驾驶资质认证，从源头上管控大马力快艇。

　　6、加强生态建设和污染治理。统一环湖生态工程建设，统一规划和建设环湖旅游等项目。强化污染源控制管理，对两湖流域内的工业污染、生活垃圾污染、水产养殖污染分别采取不同措施加强管理。发展生态养殖产业。从人工养殖向自然养殖转型，持续坚持退鱼、退圩还湖工程。构建与生态涵养能力相适应的产业规模，培育生态水产品品牌。健全生态补偿机制，加大财政扶持，构建湖区居民社会保障体系。

　　7、将公益诉讼中的民事赔偿金、刑事案件被告人的罚金、生态修复费用、处置费用作为公益基金，部分用于洪泽湖、骆马湖渔业资源的增殖，购买鱼苗放流，补偿因渔业违法行为对两湖渔业资源与环境造成的损害。

　　8、开展湖区普法巡讲活动。按照谁执法、谁普法的责任要求，各职能部门选取典型案例积极开展巡回宣讲、发布公告、制作和发放宣传资料，向渔民宣传非法采砂、违法捕捞、非法养殖对湖区生态环境造成的损害，从源头上防止破坏生态环境行为的发生。